淪為"包袱",中國開發區撤並潮來了?

2026-04-26 | 來源: 西部城事 | 轉到微信 | 有0人參與評論 | 字體: 放大縮小 | 收藏 | 打印

各類開發區、園區的裁撤、合並，正在加速。

最近，西安曲江新區將逐步轉型為市級文旅產業集團的消息引發廣泛關注。

根據西安市“十五五”規劃綱要，曲江新區將深化管理機制改革，按照責權利和資源資產相匹配的原則，逐步轉型為市級文旅產業集團，社會管理事務移交行政區管理。

這意味著，作為首個國家級文化產業示范區的曲江新區，將變身為文旅企業，不再承擔社會管理事務。

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事實上，開發區的“收縮”，早就在進行之中。

如前不久，遼寧就一次性取消5家省級高新區。

河南在2022年將全省開發區由288個整合為184個，減少104個。

重慶在2024年宣布：園區開發區數量由106家優化整合為50家。

浙江的行動更早，動作也更大。早在2021年，就將全省開發區（園區）由1059家減少到134家，縮減幅度超過80%。

而從各地發布的“十五五”規劃綱要看，未來幾年開發區的整合優化已成為普遍行動，將不再只是個別地方的選擇。

僅舉幾例：

上海明確：深化開發區管理體制改革，理順開發區權責關系和運營模式，推動開發主體向集成運營商轉變，加強開發區、園區整合。

四川提出：加強開發區全生命周期管理，接續推進整合優化提升，有序實施滾動開發。

陝西明確：按照“一縣一區、一區多園”原則推進開發區整合優化，依托國家級開發區或發展水平較高的省級開發區，整合區位相鄰、產業互補、分布零散的園區，實現統一管理、統一規劃。

安徽提出：突出集約高效，引導開發區與各類產業載體開展優化整合，強化統一運營管理。

可以預見，未來幾年，開發區的整合將進入加速推進階段，涉及范圍和力度都將進一步加大。包括西安，就遠不只涉及曲江新區的調整。

誰會是下一個

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那麼，為何要在此時推進開發區的整合？

從全國來看，開發區的設立，最早可以追溯至上世紀80年代。

1984年，國家進一步開放大連、秦皇島等14個沿海港口城市，並在其中設立‌國家級經濟技術開發區‌。

此後，各類經開區、高新區、自創區、自貿試驗區等“新區”如雨後春筍，不斷湧現。

並且，它們類型多樣，級別也有很大差異。

除了國家級和省級，許多縣區也自行設立了各類園區。

數據顯示，2024年國家級經濟技術開發區為232個，國家高新區為179家。

它們是各類開發區的第一梯隊，綜合發展水平屬於“塔尖”。

而省級開發區總量達到了2200余個，地級行政區覆蓋率超過90%。這還不包括一些市縣自行設立的。個中水平差異，自然也參差不齊。

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之所以出現這種“遍地開花”的局面，主要可高度概括為兩個原因。

一是，土地財政的激勵；二是，招商引資的競爭需要。

因為設置開發區，一般都享有相應的政策優惠，同時還能夠順理成章推進新區開發。所以，被很多地方所熱衷。

客觀來說，這些開發區在過去幾十年中總體上還是為地方經濟發展、產業集聚和對外開放等發揮了重要作用。

但是，隨著發展階段的變化，部分開發區的問題也逐漸顯現。

比如，管理機制不順。易導致多頭管理、權責模糊。

同時，同質化競爭嚴重，相鄰區域園區定位相似，也容易造成招商內耗，難以形成差異化發展。

此外，一些開發區本身創新資源和產業基礎不牢，一旦增量資源導入減少，運營成本上升，就淪為“包袱”，難以可持續發展。

事實上，曲江新區就是一個很好的例子。

其前身是上世紀90年代設立的曲江旅游度假區。2003年，曲江新區成立。

隨後開始發力旅游產業，打造了大唐不夜城、大唐芙蓉園等多個世界級文旅IP，被視為是創造了城市開發的“曲江模式”。

但是，這種“政企合一”的模式，隨著發展階段的變化，也逐步走到臨界點，並留下了發展空間受限、社會管理包袱加重等一系列問題。

此次從“新區”轉型為企業，將社會管理事務移交行政區，實際就是卸下包袱、回歸“主業”。

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那麼，更多的“低效”開發區，到底將如何“變”？

從目前來看，或許會有幾種模式。

其一，如曲江新區所示，一些產業定位明確的新區，可能剝離社會管理職能，轉變為聚焦特定產業的產業集團。

如安徽也提出：

全面深化“管委會+公司”運營模式改革，分類有序剝離社會管理職能。

其二，就是合並“同類項”，把相鄰的、功能和定位相似的開發區進行整合。

這一點，陝西“十五五”規劃建議中提到“推動空港新城與鹹陽經開區融合發展”，即是此思路的體現。

其三，也不排除出現“相反”的操作，即一些發展成熟、城市功能完善的開發區“升級”為行政區。

這方面，去年底重慶兩江新區變身為行政區，就是一個代表性案例。

這種模式有利於理順治理架構，但也涉及復雜的行政區劃調整。

當然，具體采取哪種模式，還是得取決於各開發區的資源稟賦、發展水平和功能定位。

但可以肯定的是，繼人口小縣機構改革後，開發區的裁撤與合並，也在加快推進。

各地開發區之間的競爭，也將更加激勵。留給那些運營效率低下、創新生態和產業基礎不強的開發區的時間，不多了。