小縣城縮編為何引發關注？體制內也給不起“鐵飯碗”了
作者｜賈擁民
均衡研究所學術顧問，浙江大學跨學科中心特約研究員
近日，在青年人失業率高企，同時考公、考編、考研熱持續不退的背景下，公務員、事業編制縮編的新聞成了人們關注的熱點。
一則人口小縣的機構編制改革試點卻引起廣泛關注——湖南省湘西州古丈縣以“優化政務服務效能，減輕財政供養壓力”為目標啟動機構改革。古丈縣是湖南省人口最少的縣，只有14.3萬人口，GDP總量僅為35億元。
古丈縣並非孤例。過去幾年來，山西省婁煩、河曲、榆社等人口小縣已經先行一步，它們不僅撤並精簡了多個行政部門，還縮減了部分事業單位的編制，有的縣編制縮減數量超過了一千個。另外，安徽省也從2023年開始，在全省范圍內選擇了4個常住人口較少的縣（區）開展人口小縣機構改革試點。
8月21日出版的最新一期《財新》周刊的封面報道《怎樣消化地方債》披露了一個消息。中央銀行及金融機構將參與一攬子化債，其中包括安排特殊再融資債券大約1.5萬億元，但獲得特殊再融資債券額度較多的某個西南部省份需要付出一些代價，其中包括將公務員縮編20%。
機構改革幾乎年年都在喊，但財政供養人員的數量卻一直在增長。這次真的會有所不同嗎？
某些地區官民比過高，長期看不可持續
2023年3月份，中共中央、國務院發布了《黨和國家機構改革方案》，決定“中央國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精減”。
這是中國機構改革歷史上首次明確提出要縮減公務員規模，並且同時給出了具體指標，指向性意義非常清晰。待中央一級機構改革措施落地後，地方各級肯定都要跟進。
當然，各地的社會經濟發展狀況和人口結構不一樣，在機構改革的緊迫性、具體措施和實際影響等方面應該都會有所差別。在這個意義上，人口小縣的縮編試點和“西南某省”的縮編傳聞，起到了很好的風向標作用。
從最一般的層面來說，公務員（政府雇員）編制的數量取決於他們承擔的公共事務的多少，後者最直觀的一個衡量因素是人口。在理論上，某個地區公務員的編制數量，應該建立起與該地區常住人口之間的強相關性。
這也就意味著，在中國長期人口增長出現了從升到降的逆轉的情況下，公務員縮編本來就會成為一個趨勢性的要求，作為人口流出地的那些地區，尤其如此。
這種縮編要求在那些人口小縣上體現得最為明顯。
根據《中國縣域統計年鑒2021（縣市卷）》的數據，在納入統計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個，10萬人以下的縣（市）有206個，其中5萬人以下的超級小縣（市）有90個。但是，在現行的行政架構下，無論人口多少，只要是縣級行政區，就得配備相應的機構和事業單位，供養規模龐大的編制人員。
極端情況下，有的縣人口只有幾萬人，但行政機構與事業單位卻多達100多個，財政供養人員多達數千人。這種嚴重失衡，必然導致財政支出幾乎完全依靠轉移支付和負債的狀況，顯然是不可能持續下去的。（至於人浮於事、效率低下等弊端，就不多說了。）
當然，某些特別地廣人稀的地區，以及在經濟、政治等方面承擔著特殊作用的地區，比如有重要的國家安全意義的地區，可能是例外。
然而，公務員縮編會涉及實實在在的利益，在現實中推進面臨重重阻力。關於中國改革的一個共識可能是，只有到了不改革就實在不行的情況下才會真的發生。縮編其實也是現實困難倒逼的結果。
政府總支出有1/3用於支付公務員報酬
理論上，政府支出等於政府消費和政府投資之和。殷劍鋒的研究團隊參照世界銀行關於財政支出的統計方法，根據中國國家統計局的資金流量表，並對照支出法GDP和財政部公布的數據對政府消費進行了推算。
政府消費包括兩項，一是向政府雇員（公務員）支付的勞動報酬，二是社會保障和福利救助支出。
他們的計算結果表明，在中國財政中，向政府雇員支付的勞動報酬占政府可支配收入的比重在近十年來不斷上升：從2012年的33%左右，提高到了2019年的超過50%，再到2020年以後的超過60%。
2016年以後，公務員的工資收入水平並沒有太大提升（有些地方甚至可能是有所下降的），向政府雇員支付的勞動報酬占政府可支配收入的比重的快速上升，只能是“吃財政飯”的人越來越多的結果。
而從橫向國際比較的角度來看，截至2020年，中國向政府雇員支付的勞動報酬占政府總支出的比重達到了34%，這在全世界范圍內都是非常高的。在他們統計的15個國家中，中國這一比例比位居第二位的希臘高出了13個百分點，比其余 13個國家高出兩倍到5倍。如此“吃飯財政”，從長期來看可能是無以為繼的。
上面的數字反映的是全國的總體狀況，具體到不同地區，有的地方甚至出現了全部財政收入（本級財政收入加上來自上級的轉移支付）也不足以供養所有在編人員的情況。近年來，地方政府“借錢”發工資的消息屢見不鮮，是這種困境的一個表現。
眾所周知，以往中國經濟發展的一大特征是政府借錢投資基礎設施來拉動增長，但是這會導致地方債務的積累，從而帶來了巨大的還本付息壓力，特別是在那些未能形成優勢產業的地區。化解地方債，也構成了縮編的一大動力。而中央的介入化解地方債，可能打開了通過財政重整推動縮編的時間窗口。
化解地方債務壓力倒逼縮編
一般采用負債率（政府債務余額/GDP）、債務率（政府債務余額/綜合財力）和利息支出率（政府債務付息支出/政府支出）這三個指標來衡量政府債務壓力。
有數據表明，截至2022年底，全國地方政府顯性債務余額達到了35.1萬億元，城投平台帶息債務規模達到55.0萬億元，合計規模為90.1萬億元。
納入城投平台有息債務後，我國地方政府的廣義負債率達到了74.4%，廣義債務率更是達到了320.4%，處於比較高的水平。分省份來看，廣義債務率超過300%的省份也已經達到了18個。
當然，“化債”不等於“還債”。
除了債務率之外，還要考慮另一個指標，即利息支出率，它衡量的是每年政府支出中有多少錢被用來償還債務利息。根據華創證券的統計，從全國平均來看，地方政府的利息支出率為8%左右。而在地級市一級，全國只有30%的地級市利息支出率在7%以下，另有23%的地級市的利息支出率介於7%至10%之間，但是有34%的地級市利息支出率介於10%-20%之間，還有13%的地級市利息支出率超過20%。其中，新疆、雲南、貴州、天津、黑龍江等省市區的地級市付息壓力明顯高於全國水平。
然而，中國當前的制度是，地方政府利息支出率高於10%，就可能觸發財政重整。財政重整指的是，地方政府在面臨債務高風險時，采取相應措施使債務規模和償債能力相一致，以便恢復財政收支平衡。
具體規定是由2016年11月14日國務院發布《地方政府債務風險應急處置預案》（國辦函（2016）88號）給出的：市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%，或專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。
而在財政重整的措施中，有一項是，“機關事業單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施；暫停地方自行出台機關事業單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出”。
原因很直接，通過縮減公務員編制來降低政府運行成本，是化解債務壓力的一個重要途徑。
如果嚴格按照國務院《地方政府債務風險應急處置預案》的規定執行，那麼根據上述數字，全國有40%以上的地級市都可能需要進入財務重整。當然，在現實生活中，地方政府是不會有太大的主動自行啟動財務重整、縮減公務員編制的動力的。
這次中央介入化解地方債事務，如果能夠堅持“誰家的孩子誰家抱”基本問責原則，以財政重整為中央提供幫助化解地方債的前提條件，是有可能打開公務員縮編的時間窗口的。
考編更卷，即便上岸也會面臨裁撤風險
但是，如果其他根本性因素不發生改變，縮編本身不一定能扭轉當前考公、考編、考研“卷到飛起”的狀況。
縮編以及更廣泛的機構改革，意味著“有編制的人”旱澇保收的鐵飯碗有可能被打破了，但是對於一般的大學生而言，並沒有從根本上改變體制內工作相對於體制外工作的優越性。
一個原因是，目前大學生中最大的一個群體，恰恰正是“如果不擴招就沒有太大機會上大學”的那些人。他們中有許多人上的大學不是很好，盡管有機會上大學了，但是學的專業既不精尖，也不怎麼實用，甚至跟社會在很大程度上是脫節的。
他們的就業機會甚至可能還不如職業學校的畢業生多。
如果這些大學生在個人層面，在上大學期間一直沒有發現自己的興趣和天分，也未能掌握實用的技能或獲得一定經驗，或者一句話，還沒有找到適合自己做的事情，那麼說實在的，用足作為一名應屆畢業生的優惠條件去爭取考編“上岸”，在目前的經濟和就業形勢下仍然不失為一個合理的選擇，因為機會成本本來就不是太大。旁人對這種選擇也沒有什麼可以指責的。
這些大學生在准備考編的時候，必須關注地區和崗位兩個層面上的分化：有些地區可能縮編風險較小（甚至可能還會擴編），有的崗位可能基本上沒有被裁撤的風險。
當然，這些仍然只意味著，更安全的地區和崗位，將會變得更加炙手可熱，對它們的競爭將進一步加劇。
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