三中全會: 對中共三中全會願景的真正挑戰

2024-08-26 | 來源: 議報 | 轉到微信 | 有0人參與評論 | 字體: 放大縮小 | 收藏 | 打印

中國各級政府之間的競爭和摩擦將使改革議程的實施變得復雜

來源：The Diplomat

作者：Zhuoran Li

譯者：樂山

隨著中共二十屆三中全會的閉幕，許多中國問題觀察家表示失望。人們曾寄希望於大膽的改革議程，以應對中國當前面臨的結構性經濟挑戰。然而，三中全會決定並沒有提出任何大刀闊斧的改革。相反，它強化了習近平現有的政策議程。

一位駐上海的外商代表說，許多外國公司曾希望通過全面的經濟改革來增強投資者的信心。結果卻令他們失望。

但這一決定本不應該讓任何人感到驚訝，因為早在全會召開之前，中共就已經發出了連續性的信號。例如，春季的《政府工作報告》討論了“改革”與“穩定”之間的關系，得出的結論是穩定必須優先。

此外，就在全會召開前出版的第 13 期《求是》雜志強調，中國將加倍堅持現有方針，如中國共產黨的最高領導地位和國家主導的產業政策。它還強調中國深化改革的首要挑戰是落實習近平的願景，表明習近平的願景被認為是正確的前進道路。

盡管沒有發生根本性變化，但一些積極的事態發展可能會產生重大影響。例如，三中全會決定概述了推進中國財政改革的步驟。

一個顯著的變化是，通過擴大個人所得稅和消費稅，中國加強了直接稅體制。目前，中國只有2%的人口繳納所得稅，只有15種項目需要繳納消費稅。擴大稅基將產生大量收入，並增加政府對直接稅的依賴。目標是擺脫當前嚴重依賴間接稅——經常被專家批評為“過時的”——的體制，轉向直接稅，以提高政府的稅收能力。

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另一項重大改革側重於中央和地方政府之間的財政劃分。其目的是通過稅收增加地方政府收入來解決地方債務問題。該決定指示地方政府將與公共工程、教育和其他項目相關的費用和稅收合並為統一的地方稅。該決定還授權地方政府制定地方稅率並擴大地方稅基。修訂後的共享稅制將向地方政府分配更多稅收收入，例如改革後的消費稅。此外，中央政府計劃增加對地方政府的轉移支付，並通過發行長期債券擴大地方的債務與債券的互換。

最後，財政改革旨在減輕地方政府的負擔。1994年朱镕基實行稅制改革後，地方政府的稅收收入不到全國稅收收入的一半，但卻承擔了85%的一般預算支出。

朱镕基的分稅制產生了兩個重大後果。首先，由於地方政府的任務是提供地方福利服務，如開辦醫院和學校，地方收入的減少導致了1990年代農村福利事業的崩潰。其次，朱镕基允許地方政府通過土地轉讓籌集資金，這導致了中國今天大規模的房地產問題。

該決定現在要求將一些地方責任移交給中央政府——這是一項早該實施的政策。此外，中央政府還將取消沒有經費保證的任務，這是造成地方財政緊張的一個主要原因。

然而，盡管這些變化在解決中國的迫切需求方面無疑具有積極意義，但真正的挑戰在於如何落實這些政策。首先，盡管三中全會呼吁轉移稅源並增加對地方政府的轉移支付，但並未明確指出哪一級地方政府將從中受益。

中國有五級政府：中央、省、市、縣、鄉。此外，村委會雖然被歸類為“自治組織”，但其職能與政府機構類似。因此，“地方政府”一詞包括四個不同層級的政府和村委會。決定哪一級政府將獲得新的稅收和轉移支付很可能會引發各級政府之間的激烈競爭。

在現行的轉移支付制度下，省級政府截留了大部分中央轉移支付資金，留給縣鄉政府的資金少之又少，而縣鄉政府承擔著最大的社會福利支出負擔。中央政府如何將新增稅收和轉移支付分配給縣、鄉政府仍是一個重大挑戰。省級政府極有可能進行幹預，以最大限度地利用自身的財政資源。

擴大地方稅基並允許地方政府自行確定稅率是增加地方收入的一項戰略，這對農村和內陸地區尤為重要。這些地區從當地企業獲得的收入較少，可能會尋求直接從當地人口中榨取更多收入。然而，這種方法也有可能引發當地的不穩定，1990 年代的經驗就是證明。托馬斯·P·伯恩斯坦 (Thomas P. Bernstein)和呂曉波(Xiaobo Lü)在2003年的研究表明，沉重的稅收負擔加上稅收使用方式缺乏透明度和代表性，是導致那一時期農村廣泛抗議和暴力事件的兩個主要原因。

鑒於地方政府的透明度和代表性在短期內不可能有明顯改善，當地民眾對地方稅收政策表達關切的選擇有限，甚至不知道他們的稅款是如何使用的。沉重的地方稅收負擔有可能導致動亂，類似於1990 年代發生的情況。因此，地方政府會發現自己在增加收入和維持社會穩定之間陷入兩難境地。