水污染防治战略需要根本改革(图)
然而，出人意料的是，国家环保部几个月后公开否认国内排污标准过低。先是于2013年7月29日通过互联网宣布“目前国内大部分行业标准并不低[1]”。这份说明勾勒了环保部从点源污染排放的控制到水体环境质量达标的基本战略：“我国目前和世界上通用的做法一样，是通过总量控制的手段来确保排污总量不超出环境容量，从而确保当地的环境质量达标”。认为马中教授的研究“存在对于工业排污标准和水体质量标准两个概念的混淆”。随后，2013年8月20日的《中国环境报》上发表科技标准司署名文章“论排放标准的作用定位与实施方式”（以下简称为《论排放标准定位》），并配合刊登了该报记者的报道“排放标准严了还是松了”，更加正式地发布了环保部对这个问题的立场。《论排放标准定位》强调污染物排放标准只能是行业排放标准，因为“污染物排放标准是从行业技术经济能力‘顺推’出来的‘起步值’”，而且“制定污染物排放标准的依据是结合环境形势和产业政策要求……须考虑产业政策允许、技术上可达、经济上可行”。它所描述的点源污染排放控制到环境质量达标战略是，“环境质量标准是……‘目标值’，污染物排放标准是……‘起步值’……从起步到目标正是建立并实施环境保护制度的关键‘战场’”。如何在这个关键战场取得胜利？《论排放标准定位》把从污染物排放达标到环境质量达标比作从“准入门槛”到“登堂入室”的过程，提出“从‘门槛’到‘入室’……的关键制度是环境影响评价制度和排污许可制度”。
这篇文章和2013年7月29日环保部的解释显然没有能够完全解除社会对这个问题的困惑和不安，2013年11月2日人民日报发表了题为“排放标准是不是太低了”的文章，似乎在报道两种对立意见的一场辩论，记者采访了首先提出议题、认为排放标准过低的正方和随后公开反应，否认排放标准过低的反方，将这2种意见再次呈现在公众面前。反方仍然坚持“污染物排放标准是为了保护环境质量，结合行业技术经济能力‘顺推’出来的‘起步值’”，坚持“标准是第一个门槛，环境质量要得到改善，不能单靠提标一种手段，还需要与环境影响评价、排污许可证等多种制度措施配合使用，才能确保从单点排放达标到区域环境质量达标”。然而，这样的论述面对正方马中教授“很有代表性的质疑”仍然显得苍白和脆弱，不能让公众安心：“我国很多水域缺少洁净天然来水，而且水体质量超标，再接受这样的‘达标’排放，水质能改善吗？”
切实控制点源污染排放，使排污受纳水体环境质量达标的途径，其实也就是水污染防治的基本战略。中国水污染防治的基本战略到底是什么？这个战略能否最有效地解决中国的水污染问题？正是这场辩论的问题核心。人民日报的报道告诉我们，“环境保护标准一直为公众所关注，但是公众对环境标准的概念十分模糊。”反方希望通过“加强宣传，让大家知道是怎么回事”，来为公众解惑。可是事实上，公众的模糊并不是由于不知道反方的论述而需要被宣传告知。马中教授本人是资深环境学者，议题的提出是基于他的团队对这个问题的深入研究；笔者自己在中国和美国的环境保护领域已工作近四十年，对于这场辩论中反方的一些说法也听的十分迷惑。显然，还是首先需要把问题本身辨析清楚，在理性的基础上找到问题的答案，然后才谈得上向公众加强宣传。
1.总量控制、环评、和排污许可证与环境质量达标
按照反方的说法，在实施行业排放标准的基础上，经过总量控制、环境影响评价、和排污许可证的管理，就能实现从单个企业、设施的污染物排放达标到区域环境容量管理、环境质量达标。我们首先应该对这几种政策与环境质量达标之间的关系有准确的认识。
1.1总量控制
目的在于削减某一行政区域的化学需氧量和氨氮污染物排放总量的总量控制制度，在水污染防治工作中起了一定的作用，但是与某一具体水体的水质保护并没有直接的联系。黄浦江的重金属污染防治可以指望以国务院对上海市的氨氮总量控制目标来管理，从而确保黄浦江的的环境质量达标吗？目前中国水污染物排放控制项目已达124项，每个行政区域，都会有数量众多的，受到各种污染的水体，我们显然不可能依赖针对少数几种重点污染物、以行政区域为单位的总量控制制度来实现各个水体全部排放控制项目的环境质量达标。
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