入世十年與中國農業發展

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加入世界貿易組織是黨中央、國務院根據改革開放和經濟社會發展需要做出的重大戰略決策。在我國入世十周年之際,總結入世以來中國農業發展情況,探討農業對外開放問題,很有意義。

回想當年,農業是入世談判中的重點、難點和焦點,既是談判中討價還價最厲害、最艱難的產業之一,也是最後一刻達成協議的兩個產業之一。在37個提出要求與我進行入世談判的成員中,大多數是農業競爭力較強的農產品出口大國,包括美國、歐盟、澳大利亞、加拿大等,他們一直盯著我們潛在的國內需求市場,試圖通過入世談判來敲開我們的市場大門。我國農業入世不僅歷程十分艱辛,還做出了重大承諾,承諾的農產品關稅水平只有世界平均關稅的1/4,關稅配額方面承諾的配額量大、配額內關稅低,承諾取消農產品出口補貼。入世前後,大家高度關注農業,擔心農業有可能受到較大沖擊,影響國家糧食安全和主產區農民就業增收。

2001年中國入世時,我部曾組織了農業入世應對研究,對入世後我國農業面臨的形勢和問題進行全面系統分析,研究如何“與狼共舞”。當時我們對入世的基本判斷是:農業入世既有機遇又有挑戰,體制上機遇多,產業上挑戰多;沿海地區機遇多,主產區挑戰多;勞動密集型農產品機遇多,資源密集型農產品挑戰多;機遇是潛在的,需要經過較長一段時間的努力才能表現出來,而挑戰是現實的,馬上就到了。關鍵還在於應對。

這十年我們風雨兼程地走過來了,現在回頭看,我們在認真履行入世承諾、大幅度開放國內農產品市場的同時,采取了一系列政策措施,努力抓住入世機遇,積極應對入世挑戰,促進農業整體上保持了持續穩定較快發展。

一、入世十年來農業的變化和成就

入世十年來,我們針對入世帶來的有利環境,積極推動農產品貿易健康發展,加快了國外資金、技術和品種等現代農業要素的引進;我們針對入世帶來的競爭壓力,努力把握主動,變壓力為動力,通過優化生產力區域布局、推進農業產業化等重大舉措,提高了農業競爭力;我們針對入世後凸顯的農業基礎薄弱問題,加強了對農業的支持和保護。正是由於我們應對正確有效,加之前二十多年農業農村改革發展的累積效應以及國民經濟快速發展和國內需求增長的拉動,特別是工業化、城市化對國內需求的拉動,我國農業經受住了入世過渡期、糧食危機、金融危機等多重考驗,實現了持續穩定較快增長。

具體講,入世以來我國農業農村經濟有四大變化:

一是農產品進出口貿易快速增長,農業對外開放全面發展。這是與入世最直接相關的變化和成效。我國農產品貿易總額由2001年的279.4億美元增加到2010年的1219.9億美元,增長3.4倍。其中,進口額由118.5億美元增長到725.7億美元,增長5.1倍;出口額由160.9億美元增長到494.2億美元,增長2.1倍。今年前10個月,我國農產品進出口總額1230億美元,已經超過去年全年,同比增長29%。預計全年超過1400億美元。我國在世界農產品貿易中的地位大幅提升,目前我國農產品貿易總額僅次於美國和德國,居世界第三位;出口額排名世界第七,進口額排名世界第二。農業貿易額占第一產業增加值的比重由2001年的14.7%提高到2010年的20.4%。我國農產品貿易結構反映了我國人多地少水缺的資源稟賦特征和農業的比較優勢,也符合入世時我們的分析判斷。目前,我國出口的主要是蔬菜、水果、農業工藝制品等勞動密集型產品,進口的主要是油料、棉花等土地密集型產品。土地密集型農產品的進口,實事求是地講,增加了國內農產品有效供給,緩解了需求增長對資源環境的壓力,為農業戰略性結構調整、保證糧食安全提供了空間和余地。按目前國內單產水平測算,2010年進口的大豆和棉花相當於4.6億畝和0.38億畝耕地的產出。勞動密集型優勢農產品出口則帶動了農產品加工增值和農業產業結構優化升級,促進了農民就業增收,這種積極作用在特定地區、特定產業表現得尤為明顯。例如,2010年山東省農產品出口額達120億美元,占農業增加值的24.8%,預計今年將超過150億美元。入世還促進了資金、技術、裝備、品種、管理經驗等現代要素的引進,加快了現代農業的發展步伐。

二是糧食產量實現“八連增”,農業綜合生產能力不斷增強。糧食和大宗農產品是入世時我們最擔心的產品。中國人要把飯碗牢牢端在自己手裡。入世以來,我國始終堅持立足國內實現糧食基本自給的方針不動搖,堅持把糧食生產作為農業的首要任務,千方百計促進糧食穩產增產。2004-2010年,糧食生產實現連續7年增產;今年預計總產達到創紀錄的11424億斤,比上年增加495億斤,首次邁上11000億斤新台階,實現半個世紀以來首次連續八年增產。今年糧食生產形勢之好,歷史少有:面積、單產、總產全都增加;夏糧、早稻、秋糧季季增產;稻谷、小麥、玉米全部增產,三大主糧總產第一次達到1萬億斤。2007-2011年,糧食總產連續5年穩定在1萬億斤以上,連續3年穩定在10500億斤以上。這幾年是在原來高基數上的持續增長,不是恢復性增長,表明我們的糧食生產能力提高到了10500億斤的新台階。人均占有糧食達到850斤,這也是歷史最高水平,我國糧食安全更加有保障。糧食生產的穩定發展為我國經濟社會的發展提供了重要的物質支撐,使得我國在應對糧食危機和國際金融危機時能夠更加主動。在今年我國通脹預期壓力較大的形勢下,糧食豐收尤為重要,糧食豐收成定局後,物價就開始回落,為抑通脹、控物價、保民生發揮了重要的基礎性作用。在糧食生產穩定發展的基礎上,肉、蛋、奶、水產品、蔬菜、水果等產品產量也比入世前大幅增長,2010年產量分別為7926萬噸、2763萬噸、3748萬噸、5373萬噸、6.4億噸、2.14億噸,均居世界前列。

三是農村勞動力轉移就業突破性增長,農民收入快速增加。全方位對外開放格局的形成和外向型經濟的發展,為農村勞動力轉移提供了就業機會。改革開放之初鄉鎮企業發展異軍突起,帶來第一波“民工潮”。上個世紀九十年代小平南巡,沿海改革開放進一步深化,加工貿易、“三來一補”非常紅火,促成第二波“民工潮”。入世則促進了我國紡織、服裝、箱包、電子等勞動密集型產業的快速發展,促成了第三波“民工潮”。入世以來,進城務工農民數量持續穩定提高,2010年末我國農民工總數達2.42億人,其中1.53億外出打工。農村勞動力轉移就業有兩個效應:一是在很大程度上緩解了緊張的人地關系,促進了土地適度規模經營、提高了農業勞動生產率。截至2011年上半年,全國農村土地承包經營權流轉總面積達2億畝,占承包耕地總面積的16.3%。二是拓寬了農民增收渠道,增加了農民的非農收入。農民收入主要包括四塊:家庭種養業收入、工資性收入、轉移性收入和財產性收入。目前,家庭種養業收入的比重已經降到50%以下,工資性收入的比重則超過了40%。2001~2010年,我國農民人均純收入連續邁上3000元、4000元、5000元3個台階,年均名義增長10.7%以上。其中,工資性收入由2001年的771.9元增長到2010年的2431.05元,年均增長13.6%,超過了農民人均純收入的增速,占農民人均純收入的比重由32.6%提高到41.1%。預計今年農民人均純收入將跨過6000元的新台階,比上年增加1000元左右,實際增長10%以上,增幅再次超過城鎮居民可支配收入,實現連續第八年較快增長。

四是農業農村改革不斷深化,強農惠農富農政策體系不斷完善。入世就好比是參加國際比賽,要遵循國際規則,所以說開放促進了改革。入世使我國農業基礎薄弱的問題以及體制機制方面存在的深層次問題更加突出。這促使我們下定決心,更加重視農業發展、加強農業支持、加快農業改革。過去十年,中國農業政策調整和體制改革的力度之大、影響之深,史無前例。我們初步建立和不斷完善了符合世貿組織規則的強農惠農富農政策體系。為應對入世對大豆產業的沖擊,我們從2002年開始首先對大豆實行良種補貼,當時資金只有1個億。之後,逐步把良種補貼范圍擴大到小麥、玉米、水稻、棉花、油菜、花生等作物以及生豬、奶牛等畜禽良種,形成了良種補貼體系,2011年良種補貼預算資金達到220億元。2004年改革糧食補貼政策,由補貼流通環節改為種糧直補,同年實行了農機購置補貼,2006年開始實行農資綜合補貼。農業“四補貼”從無到有,補貼范圍和規模逐年加大,補貼方式不斷完善,2011年規模達到1406億元。2000年中央作出了進行農村稅費改革的重大決策,率先在安徽全省和其他省份的部分縣市開始試點,然後在全國全面推開。2006年全國徹底取消農業稅、農業特產稅、牧業稅、屠宰稅,結束了延續2600多年種田繳納皇糧國稅的歷史,每年減輕農民負擔1300多億元。減稅和補貼兩項合計,農民得實惠2700多億元。此外,為了有效抵御開放後的市場風險,先後出台了稻谷、小麥的最低收購價制度,玉米、大豆、油菜籽等重要農產品的臨時收儲政策,以及其他專項補貼政策。下一步還將出台重點針對農業科技方面的支持政策。

二、對入世十年中國農業發展的體會與認識

入世對農業有機遇有挑戰,現在看來,入世對農業是利大於弊,農業入世總體還是成功的。這十年的確有不少經驗值得總結,也有一些問題值得思考。我們體會最深的有幾個方面。

第一點體會,必須緊緊圍繞兩個市場、兩種資源,用世界眼光、全球視野謀劃我國農業發展。這既是入世十年農業發展的經驗,也是我們積極參與經濟全球化、克服農業發展面臨的市場和資源兩大約束的必然要求。入世以來,我國農業逐步改變了千百年來劃地為牢、自給自足的發展模式,通過貿易在全球范圍內配置資源,提高資源配置效率。大豆、棉花等農產品進口,在增加供給、減緩資源壓力的同時,使我們能夠更好地利用有限的資源來重點發展糧食生產,確保13億人的飯碗牢牢端在自己手裡。出口勞動密集型產品,使我們能夠用較少的土地和水資源,實現農業增值增效,促進主產區農民就業增收。從長遠看,隨著人口增加、城鎮化率和城鄉居民消費水平提高,我國對農產品的需求不僅數量剛性增長,而且結構不斷升級。目前,全國每年淨增加700多萬人,農村進城人口每年大約1000多萬,人口的增加和結構的變化,都要增加糧食消費。一直以來,人們的認識有個誤區,認為城裡人比農村人吃的糧食少,對農業資源的需求就少,其實不然。城裡人直接消費的口糧,也就是吃飯,確實比農村人少;但是,城裡人消費的肉、蛋、奶以及蔬菜、水果等大大高於農村人,而這些都需要用糧食來轉化。比如,3斤多糧食才能轉化為1斤豬肉;農民一次吃一個蘋果,頂多吃兩個,而城裡人喝一杯果汁要榨3個蘋果。所以實際上,一個城裡人消耗的農業資源遠遠高於一個農村人。但我國農業資源較為匱乏,人均耕地僅相當於世界平均水平的40%,人均水資源僅為世界平均水平的1/4,保障我國農產品供給的壓力越來越大。因此,必須在立足國內實現糧食基本自給的前提下,充分利用兩個市場、兩種資源,既滿足國內日益增長的需求,又維護國內產業安全。

第二點體會,必須加強農業產業統籌、優化生產力布局,有效發揮比較優勢。市場競爭的基礎是比較優勢。要有效參與和應對國際競爭,必須在開放中堅持以我為主,有攻有守,有進有退,有放有收,以我之長,攻彼之短。早在2001年,農業部就在充分研究和分析比較優勢的基礎上,提出了非均衡發展策略,重點是實施優勢農產品區域布局,提高優勢產業集中度,把優勢產業、優勢產區做大做強,目的是充分發揮我們的比較優勢。2002年起,先後編制並組織實施了兩輪優勢農產品區域布局規劃,《優勢農產品區域布局規劃(2003~2007年)》和《全國優勢農產品區域布局規劃(2008~2015年)》。這兩個規劃的實施,使我國產業集中度大幅提高,優勢區域產業化水平明顯提升。目前,水稻、小麥、玉米、大豆優勢區域集中度分別穩定在85%、90%、60%和50%以上,比如每4斤小麥中便有1斤是在河南生產的;99%的棉花、80%以上的油菜、60%以上的糖料和90%的蘋果、56%的生豬、80%的出口水產品來自主產區和優勢產區。這為農業成功應對入世、除弊興利發揮了重要作用。

第三點體會,必須牢牢把握提高國際競爭力這一關鍵,推進現代農業發展。競爭力的提高對提升產業發展和應對入世至關重要。入世後,為減少與發達國家的差距,針對我國農業生產規模小、農業支持總量不足、農產品市場體系不健全等問題,我們圍繞全面提高農業競爭力,做了大量的工作。橙子就是一個典型的例子,入世前後,美國新奇士曾高調進入中國市場,把廣告做到了北京的大巴上,十分醒目。但是由於我們在區域規劃、品種研發、產業整合等方面采取了多種措施,我國的柑桔產業迅猛發展,有效遏制了國外產品對中國市場的占領。2010年從美國進口橙子7.2萬噸,僅比十年前增長了3.8萬噸;而我國橙子產量從2001年的135萬噸增長到2010年的489萬噸。另一個典型例子是抗蟲(Bt)棉,孟山都在入世之初一度占到我國棉花種子市場的70%左右,但隨著我國競爭力的提高,目前其市場占有率不足2%。

第四點體會,必須堅持在開放中加強對農業的支持和保護,創造良好發展環境。入世十年農業發展實踐表明,合理保護對開放條件下的農業健康發展十分重要。入世談判中,我們爭取到了對糧食、棉花、食糖等大宗農產品實行關稅配額管理、並保持一定比例國營貿易的權利。這為入世後我國糧食生產持續穩定發展以及在世界金融危機和糧食危機中保持市場穩定,發揮了重要作用。入世後我國大豆產業的發展情況,從另一個側面證明了對農業合理保護的重要性。我國是大豆的故鄉,有世界上最豐富的種質資源,曾是世界上第二大生產國和主要出口國。但由於在入世時我們對大豆沒有實行配額限制,僅實行3%的單一關稅,入世後我國大豆進口量呈幾何級數增長,2010年進口5479萬噸。外資也於2004年後大量進入,掌控了我們大部分大豆壓榨能力。這使得我國大豆產業受到明顯沖擊,2010年我國大豆產量只有1510萬噸,自給率下降到22%。我們對大豆產業的控制力和話語權削弱。2008年金融危機發生後,我們對東北大豆實施臨時收儲,但關稅水平不能提高,進口難以有效調控,政策效果也很有限。大豆的教訓說明,加強對農業的支持保護,避免類似大豆的影響擴展到其他大宗產品,是開放中統籌好兩個市場、兩種資源的重要方面。

三、下一步農業對外開放面臨的挑戰和應對思路

入世十年來,我國農業應對了許多現實的挑戰,積累了一些實戰經驗。但我們要看到,對於入世這件大事來說,十年時間還是太短,我們仍然處於一個過渡時期,許多問題還處於潛伏狀態,可以說還沒有完全暴露出來。在經濟全球化和區域經濟一體化的大背景、大趨勢下,我國農業對外開放仍將保持較快的步伐,農業發展還將面臨更多的新挑戰。

一是我國農業小規模生產特性難以改變,與主要農產品出口國的競爭力差距將長期存在甚至可能擴大。目前我國農戶戶均耕地規模僅0.5公頃,相當於歐盟的1/40,美國的1/400。即使在一定時間內將現有一半農村人口轉移出去,農業經營規模仍然不大。此外,國內農業面臨的耕地、淡水等資源約束越來越大,勞動力、土地等生產成本越來越高,這些都將可能進一步削弱我國農業的基礎競爭能力。

二是在我國大幅開放農產品市場的同時,國際農產品市場的高保護和高扭曲依然存在。目前我國正積極參與WTO多哈回合農業談判和多個自貿區農業談判,我國農產品市場面臨進一步開放壓力。同時,國際市場上大量農產品仍保持高關稅、高補貼,動植物檢驗檢疫措施(SPS)和技術性貿易壁壘(TBT)數量不斷增加、標准不斷提高、程序越來越復雜。一些國家還將貿易壁壘延伸到低碳、匯率、知識產權等領域。

三是非傳統因素對農業影響增強,農產品市場波動愈加頻繁和劇烈。受氣候變化、生物質能源、投機資本等非傳統因素的影響,未來國際農產品市場的變數和不確定性越來越大。目前全球大約15%的玉米、10%的甘蔗被用於液態生物燃料的生產。2010年僅美國生產乙醇就消耗玉米1.28億噸,而世界玉米貿易總量不足1億噸。發展生物質能源增加了對農產品的非傳統需求,打通了農產品市場與能源市場的價格通道,使石油市場的波動更加直接傳遞到農產品市場。

四是跨國公司對全球農業供應鏈的掌控越來越強,小規模農業的產業發展受到制約。近年來,發達國家依托其跨國公司,進一步強化全球糧源、物流、貿易、加工、銷售“全產業鏈”布局,對資源性、戰略性重要農產品市場的掌控力度加大。國際資本也通過並購、參股等形式進入我國農業,並將觸角從加工領域延伸到糧食收購、批發流通甚至是種養環節。

五是糧食和農業越來越成為國際關注的焦點,全球農業資源爭奪日趨激烈。嚴峻的糧食安全形勢使糧食和農業問題日益成為大國間角力的關鍵議題。一些發達國家加快推進符合自身利益的全球農業戰略,把中國作為其開拓市場、轉嫁危機和責任的目標,稱中國人“吃高了世界糧價”,制造中國威脅論。在世貿多哈回合、雙邊自貿區等貿易談判中,要求中國承擔更多更大的責任和義務。

今後一個時期是我國全面建設小康社會的關鍵階段,是我國加快建設現代農業的重要時期。面對日趨復雜的國際環境和越來越多的挑戰,我國農業應對入世、深化對外開放重點要抓好四個方面。

(一)強化內外統籌。關鍵是以保障國家糧食安全和主要農產品供給為核心,統籌好市場開放與國內產業安全。要分門別類研究確定各類農產品的市場開放程度,做到既能保證國內產業安全和穩步發展,又能彌補國內供給不足。要研究制定積極穩妥的農業“走出去”戰略,推動產品和企業走出去。要“有放有收”、“有進有出”、“有守有攻”,全面提高統籌利用兩個市場、兩種資源的能力,為促進中國特色農業現代化建設提供支撐。

(二)增強產業素質。必須堅持以轉變農業發展方式為主線,采取綜合措施,不斷提高我國農業國際競爭力和抵御風險能力。積極優化現代農業生產力布局,推進農業產業結構調整。大力發展農業產業化經營和適度規模經營,逐步提高農民組織化程度。增加農業科技研發投入,不斷提高農業發展質量和效益。完善農產品質量安全體系,努力提高農產品質量水平。切實改善農業生產條件,降低農業生產的自然風險。

(三)加大支持力度。在遵循多雙邊規則的基礎上,不斷加強對農業的支持與合理保護。要用好用足黃箱補貼政策,繼續實施糧食直補、價格支持、良種補貼等政策,擴大補貼范圍、提高補貼標准。對於不受WTO規則限制的綠箱支持政策,要重點加大對農業科技和農田水利等基礎設施的投入。同時,加強運用財政信貸擔保與貼息、補助、稅收等經濟杠杆工具引導和鼓勵社會資金支持農業。

(四)改善調控監管。要不斷提升談判能力,為國內產業發展保有必要政策空間,有效防止可能的風險。充分利用關稅、關稅配額管理、貿易救濟、貿易補償等手段,改善農產品貿易調控。強化大企業在保障市場穩定供給方面的社會責任,建立健全大企業信息報告制度和安全儲備制度。健全符合世界貿易組織規則的外商經營農產品和農業生產資料准入制度,建立外資並購境內涉農企業安全審查機制,加強對農業有效保護,促進國內農業產業健康發展。