国务院回归政务院历史转了一个圈又回到原点(图)

2024-03-11 | 来源: 美国之音 | 转到微信 | 有0人参与评论 | 字体: 放大缩小 | 收藏 | 打印

邓聿文 2024年3月11日

中国领导人习近平和中国总理李强在北京人大会堂出席全国人大会议闭幕式期间习近平在投票。（2024年3月11日）

编者按：这是邓聿文为美国之音撰写的评论文章。这篇特约评论不代表美国之音的观点。转载者请注明来自美国之音或者VOA。

今年中国两会3月11日结束。本次两会的一个意外，无疑是总理记者会的取消，对此，外界有着太多的评论和猜测，其“风头”盖过了两会其他的内容和议题。相比之下，国务院组织法的修订没有引起外界应有注意。也许人们认为这只是一项法律的修改，但其实这两者有着内在关联，因为如果通过新修订国务院组织法来强化国务院作为最高行政机构的法律地位，那总理记者会就不会被取消，反之，则可以从总理记者会的取消，推导此次修法是要弱化国务院的现有地位。事实也是如此。

中国的国务院和中共的党中央，同在中南海，前者在北院，后者在南院。所以国务院和党中央的关系，向来被看作北院和南院的关系。两院人员有很大交叉，北院的领导干部，基本都是南院成员，也许一些人在南院还有办公室，但是北南两院的职能，区分是明显的，即便在这几年党政合一的情况下，通过这种职能的区分，北院也获得了不同于南院的某种或许不仅仅是名义上的“独立性”。

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政务院不是国务院

不妨简单回顾国务院历史，能够更好理解这种关系。国务院是随着中共1949年10月宣告建立全国政权后成立的，当时称作政务院，1954年才改称国务院。这两个名称虽是一字之差，但却意味着两者的权力、地位和职能并不一致。如今的国务院，被宪法定为中央人民政府，是中国最高行政机关，也即全国人大的执行机关，而政务院的法律地位是中央政府领导下的“国家政务的最高执行机关”；换言之，政务院本身不是中央政府，它只是中央政府的一个组成机构，同它平级的还有1952年组建的国家计委，分割了它的经济管理权限，政务院也并无管理军事的职权，不设国防部。

再从人事看，时任中央政府主席是毛，政务院总理是周，国家计委主席是高岗，周虽然在党内排名第三，高于高岗，可高岗是中央政府副主席，在行政系统排名要高于周。政务院的这种地位和组织结构的设置，使得其职权位阶和规模要低于后来的国务院，也导致总理在对外事务上不能作为国家的行政首脑代表中央政府，实际上和台湾五权宪法之下的行政院有点类同，或者类似总统制下的政府，但中国不是总统制国家，而是中共的一党专政，这很不利政务院作为国家政务执行机构开展工作，所以调整势所必然。

40年不修法，国务院具有某种程度的“独立性”

1954年国务院的组建，从宪法和法律上确立了此后几十年中国政府的基本架构。尽管在文革头几年，国务院的权力和管理受到那时混乱的国家形势的极大冲击，但在文革结束尤其1982年现行宪法和国务院组织法颁布后，国务院的定位和权力结构得到规范，它的地位和职权比起议会制国家的政府要少，但高于像韩国和法国这种总统制国家的政府，也高于台湾的行政院。作为中共领导下的中央政府，由于政治体制改革实行党政分开原则，国务院进一步获得了相对党中央的某种独立存在的价值，并得到宪法和法律一定程度的保障。尤其在某些时期，如果国务院有一位外界公认的强势总理，这种独立性还会得以强化。

不过，1982年到现在，40多年过去了，中国社会在这期间经历了非常大的变化，很多法律都修订了多次，就连宪法都修改了5次，可国务院组织法在本次两会前都未修订，这在中国确实可称得上罕见，说明国务院作为中央政府的内部组织结构，在这个变动不定的大转型时期具有相当的稳定性，但这并不意味着国务院组织法就没有修改的必要或者修法就一定是坏事，关键在如何修法。我们看到，在这40年里，中国政府的机构改革前后进行了几轮，职能也有所调整。所以，对外界来说，有一个疑问，为什么是本次两会修改该法而不是前两年李克强在任时就把它修了，如果修法有利于加强国务院的权力，李克强大概不会不力主修订它。