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23岁女教师之死 中小学非教学任务

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2、学校为何会承担大量非教学任务

大量非教学任务进入学校,是上级政府强力推动工作落地的结果。

学校具有以下几个组织特性,使得上级更易将工作摊派到学校。


其一,学校是一个高度组织化的机构,内部分工明确。中小学校主要有三大部门,分别是教务、政教和后勤。当上级分配任务到学校时,学校较容易找到对应的责任主体,把任务摊派下去。

其二,教育工作具有一定的时间弹性。学校的核心任务是培养学生,这是一项具有主观性和创新性的活动,学校老师拥有一部分自我支配的弹性时间。这部分弹性时间本是用于教师进行创造性工作的,但是随着行政事务增多,一旦上级有工作任务下达,就容易被挤占。

其三,教师队伍的文化水平高,完成上级任务的能力强。政府各部门在选择政策执行主体时会进行一定的考量,其中一个重要的因素是政策完成度,而政策执行主体的个人素质又是重要的影响因素。教师队伍是一支高素质的队伍,既会写会说,能够熟练运用网络技术,又善于领会政策目标和政策意图。

其四,学校是一个高度动员型的组织,师生高度服从组织安排,具有纪律意识。学校承接了上级任务后,先动员老师,老师再动员学生,形成一个联动的动员体系。学校对老师的约束是绩效考核、职称评定、评优评先,老师对学生的动员则更加容易,学生以班级为单位形成一个组织单元,学生服从班主任的管理。

总体上来讲,学校相对容易组织和动员师生完成自上而下的各种任务。正是因为学校具有这样的组织特性,因此政府各个部门都积极地将各项工作分派给学校。


3、学校承担非教学任务的背后:从属地管理到垂直管理

在取消农业税之前,我国农村中小学的学校运转资金主要来源于学生的学费和教育附加费,如果资金不够,需要学校自己想办法。所以,学校校长一定要具有社会活动能力,要能够向政府或企业寻求支持,一般有能力的校长在学校里具有极高的权威。由于国家对基础教育的投入有限,学校主要依靠家长交费和校长个人能力维持运转,因此学校具有极强的自主性。

取消农业税和实行免费义务教育之后,学校的资金来源主要依靠国家投入。国家投入资源办学,一方面必然会对学校使用资源进行监管,另一方面则会加强对学校各类事务的管理。换言之,国家自上而下的各种任务更加容易进入学校,学校的行政性增强。


之前,学校在具体运行过程中,主要是以学校的事务为中心,坚持“对校负责”的理念。在学校的行政性不断增强之后,学校的运行重点则转向上级,更多是对上级的行政事务和行政命令负责,对上级的要求进行回应和执行,进入“对上交代”的阶段。“对上交代”有两个层面的意涵:一是责任意涵,即下级要对上级交办的事项负责;二是交换意涵,即上级给了资源或提出了要求,作为回报或回馈,下级要对上级有个交代。

学校之所以会从“对校负责”转向“对上交代”,其内在原因在于学校的资金来源从地方社会和地方财政转向中央财政,随之引起管理体制变革,即学校从属地管理变为垂直管理。属地管理和垂直管理存在明显的区别。

一是在管理制度上,属地管理注重目标考核,垂直管理则注重过程管理。在属地管理时期,乡镇学校内嵌于地方社会和地方政府的视野中,学校作为乡镇政府教育业绩的呈现主体,主要以教育目标作为自身的核心目标。乡镇政府则主要看重学校的教学业绩,既无精力也无时间对学校进行全方位的管理和监督。因此,其他附属性工作只要完成即可,不会进行严格的检查。简言之,属地政府只对学校的核心目标进行管理和考核。

学校被纳入教育系统中进行垂直管理之后,从理论上来讲,学校同样只关注教育事务,但问题在于,教育局下属多个部门,所有的部门都要与学校直接对接,学校接受教育局若干个部门的组织监管和任务摊派。学校承担的任务,部分是教育部门的工作任务,部分则是县区政府其他部门的工作任务,而学校成为“上面千条线,下面一根针”中的那根针,需要与教育局各个部门打交道。

从空间距离上来讲,教育局地处城市,大量的乡镇学校则主要分布在乡村,教育局与学校之间的空间距离使得监管不便。从学校数量上来讲,教育局要直管几十上百所学校,各个部门没有足够的精力进行对接,无法直接进行监管。因此,教育局就采取过程管理制,要求学校对各项事务进行过程记录和过程呈现,以全方位的过程管理对自上而下的任务进行严密的监管。
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