化缘已成中国基层政权生存方式

2024-04-01 | 来源: 腾讯新闻 | 转到微信 | 有1人参与评论 | 字体: 放大缩小 | 收藏 | 打印

田先红 | 华中师范大学中国农村研究院、政治学部教授

2019年5月，笔者在某中部省份Ｓ县Ｘ镇调研期间，当地社区干部经常提及的一个词就是“化缘”。他们所说的“化缘”，就是向上级部门或者辖区企事业单位寻求资金支持。

当前，“化缘”已成为基层政权尤其是中西部地区基层政权的重要工作甚至是中心工作。基层干部除了要完成自上而下安排的各种行政事务、为辖区民众提供公共服务之外，还必须费尽心思去“化缘” “找钱”，维系基层政权的运转。可以说，“化缘”已成为基层政权的一种生存方式。

1. 为何“化缘”：财政短缺下的基层生存窘境

导致基层政权陷入财政困境的因素有很多，其中，预算定支与非预期支出的矛盾是重要原因。所谓预算定支，指上级政府只为下级提供特定的经费预算数额，超支不补。超支部分需基层政权自行解决。上级提供的预算经费往往仅能满足基层政权开展项目活动的主体需求，而项目开展过程中出现的占地补偿、误工补贴等非预期开支，则未被囊括在内。这强化了对基层的预算约束，可避免基层无限度扩张支出。在严格的预算制度下，若出现财政缺口，基层政权只能自筹资金弥补。

具体到基层社区，在Ｘ镇，上级政府每年只为社区提供固定数额的运转经费。

2019年上级为社区提供的办公运转经费基数为15万元／年（具体经费数额根据社区的人口、面积等基本情况确定）。社区干部的工资待遇未纳入财政预算。上级为Ｘ镇社区干部核定的编制数额一般为７～９人。按照上级规定的标准，社区书记月工资3000元，主任2800元，副主任2700元，其他专干2500元。每个社区每年的干部工资支出大约40万元。如果算上办公、维修、社保和年终绩效等方面支出，那么每个社区年支出至少需要50万元。

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由此可见，上级为社区提供的经费基数根本无法满足社区运转的实际需求。巨大的资金缺口需要社区自筹解决。此外，社区干部队伍规模扩张也是加重基层社区财政负担的重要原因。基层社区干部队伍扩张有两方面因素：一是社区事务的增多客观上需要更多的干部；二是通过各种关系安排增加干部数量。有的社区原本不需要10余名社区干部，但由于上级安排等原因，社区干部出现了扩容。干部职数增加无疑加重了社区的经济负担。同时，近年来，国家严格控制基层政权的债务，基层社区不得举债用于运转和提供服务。因此，基层社区只能采取“化缘”方式，维系自身的非正式生存状态。

2. 如何“化缘”：关系化运作

与正式的财政拨款不同， “化缘” 必须依靠社区干部的私人关系网络来展开。某种程度上，中国社会可谓是人情社会。经过长期的制度建设，中国行政体制的理性化、规范化程度大幅提高，但人际关系网络仍然在行政体制运行中扮演着一定的角色。既然是私人关系网络，那么就必须以情感为基础。“可以给你，也可以不给你，就看兄弟感情。关系好，给你，关系不好，一分钱不给你。它也不是固定的开支经费”（访谈笔记，２０１９０５１８ＸＣＸ）。因此，社区“化缘” 的基础便是争取与上级部门建立私人感情。

首先是工作关系。这是指社区干部通过在工作中频繁与上级接触交往，由此建立起工作关系。比如Ｊ社区的书记、主任都在Ｓ县的“棚改”指挥部兼职工作，在长期的工作中，他们跟相关县领导建立了比较稳定和密切的关系。为感谢社区对“棚改”工作的大力支持，指挥部每年都给社区提供一笔工作经费。在参与上级的各项工作任务过程中，社区干部既展现了自身的业务能力，也借机密切了跟上级的情感联系。上级为了使社区干部更加积极主动地参与工作，也乐于为社区提供工作经费。双方形成互惠互利的工作关系。

其次是私人关系。主要是社区干部利用自己的亲戚、朋友、乡邻等关系网络来“化缘”。比如有的社区干部，配偶在上级部门工作，社区可以通过他们向上级部门争取资金。还有的社区通过本社区出生的上级部门负责人或工作人员来“化缘”。社区干部尤其是主职干部必须充分利用私人关系网络来“化缘”。“主任熟的，主任上；书记熟的，书记上。”（访谈笔记，２０１９０５１８ＸＣＸ）

再次是服务关系。社区内一般都有属地单位，尤其是在一些城关镇社区，属地单位数量更多。社区与属地单位虽没有隶属关系，但属地单位在社区中的日常运营离不开社区的支持配合。如果没有社区的支持配合，属地单位的工作将面临较大困难。社区为属地单位提供服务，比如调解辖区人员与属地单位之间的矛盾等。属地单位为了回馈社区，会向社区提供一部分工作经费。社区与属地单位形成互惠关系。有的属地单位领导居住生活在社区中，社区也可以向他们求助。