[barkley]

　　年末的一個月中,各級政府在2007年花掉1.2萬億元,2008年花掉1.5萬億元,2009年花掉2萬億元。而今年,財政部門不得不在余下的近兩個月中確定超過3.5萬億財政資金的去向。

　　湖南商人陳榮原本是想揭露一場招標的“貓膩”。在2010年底的一場招標采購中,這位樂器行老板吃驚地發現,湖南省財政廳、文化廳、省直機關政府采購中心花了3000萬元,買下了市價1500萬元的東西。

　　但很快,一名政府官員把輿論拐上了另一條更寬敞的軌道。在不久前的一次采訪中,湖南省文化廳規劃財務處處長丁宇對《法制日報》記者解釋說,這次采購同時限制了商品的最高報價和最低限價,究其原因,除了“保障質量”,還有“預算執行的需要”。

　　“如今不僅有預算編制,還有預算執行。如果預算沒有執行完,財政就要收回,必然會影響第二年的預算編制。”這位官員說。

　　陳榮已經將湖南省三個政府部門告上了法庭,指責他們提前設定采購價格下限的行為違法;而這場關於“預算”的討論也正愈演愈烈。有人擔心,年底將近,政府部門為了執行預算“突擊花錢”的情景即將再次上演;另一些人則期待,一周前剛剛在國務院常務會議上通過的《預算法修正案(草案)》能夠讓現實有所改變。

　　“突擊花錢”早已不是什麼新鮮的話題,它就像一幅存在已久的圖畫,每到年底,就會被人們再加上一些細碎的筆墨

　　盡管招標公告上的限價被戴上了“最低”的帽子,但做了十幾年生意的陳榮還是一眼就看出,它們實在“高得離譜”。他印象最深刻的是一套音箱:公告規定的最低價格是1.9萬元,而他原本計劃報出的價格只有7000元。

　　相比於對自己競標失敗的不滿,這位老板更願意強調,在那場招標中“國家和納稅人的利益”受到了損害:按照最終的采購結果,政府為同樣的產品,多花了一倍的價錢。

　　“就算按照他們說的,要花掉預算,也要看看東西本身值多少錢啊!”他說。

　　這位語調憤怒的商人並不知道,在政府每年“突擊花錢”的眾多“敗家”行為中,還有很多和他所經歷的一樣荒誕的故事。財政部相關負責人介紹,從歷年預算執行情況看,財政支出進度均呈“前低後高”走勢:一季度各月支出進度較慢,二、三季度逐步回升,第四季度則進一步加快。

　　因為荒誕的事例層出不窮,“突擊花錢”早已不是什麼新鮮的話題。換言之,它就像一幅存在已久的圖畫,每到年底,就會被人們再加上一些細碎的筆墨。

　　這些大多是普通人的只言片語。時至年底,廣州網友“音樂蟲子”突然發現,家門口被修路搞得“灰沙飛揚,路面坑坑窪窪”,可仔細看看,整個浩大的工程只不過是“把舊磚挖出來,又運了一些新磚回來鋪上”。

　　每個人似乎都能講出幾個發生在自己身邊的、類似的小故事。一名稅務局的公務員抱怨年底買發票的人太多,因為“太多工作項目集中在年底開展”;一個網友甚至還據此編出了打油詩:“年初預算足,年底突擊花……”

　　湖北省統計局副局長葉青說,“突擊花預算”是各個部門、各個單位都存在的普遍現象。“我們不允許上一年沒用完的預算留到下一年,因此只能在有限的時間裡全部花完。”

　　在葉青看來,以前政府的財政收入不高,不會產生太大金額的結余,人們對此也沒有很深刻的體會。而現在,中國財政收入正在以驚人的速度大幅增長。近幾年,財政收入的增速幾乎是GDP增速的兩倍,今年前10個月就完成了全年財政收入的預算目標。在這樣的背景下,年底“突擊花錢”的數額也變得越來越令人咋舌。

　　財政部的統計數據顯示,2007年,各級政府在最後一個月花掉了近1.2萬億元,超過全年財政支出金額的1/4。2008年12月,政府的財政支出金額為超過1.5萬億,2009年為兩萬億。而今年,按照統計數據,財政部門不得不在余下的近兩個月中確定超過3.5萬億財政資金的去向這相當於瑞士2010年的國內生產總值。

　　這筆巨款讓旁觀者心驚肉跳,也讓很多當事人“壓力重重”。一位賣電影卡的推銷員四處宣傳“年底預算花不完的都可以找我”,還有一位教師在網絡上急切地詢問:“‘突擊花錢’到底應該買些什麼,才能讓自己感覺不太浪費資源?”

　　政府大多寧可花錢也不願意省錢花掉的錢可以轉化為光鮮的GDP和顯赫的政績,而省下來的錢,除了上繳沒有別的用處

　　不過,盡管事例繁多,在大多數時候,“突擊花錢”還是一個人們心照不宣的“潛規則”,對於它的討論也只停留在非公開場合和匿名的互聯網上。

　　當然,這些討論偶爾也會被擺上台面。2009年,在廣州市荔灣區人大代表的分組討論會上,城管身份的市人大代表唐德麟抱怨,每年10月左右,四處都是剛鋪好又挖開的“拉鏈路”,有的甚至連許可證都沒辦就開始緊急施工。

　　“年初拼命拿錢,到年底錢花不出去了,就拼命修路。”另一位廣州市人大代表接過話頭,“這都是我們財政預算制度不合理導致的。”

　　在過去的很長時間裡,中國一直實行傳統的“基數預算”。在這種模式下,每一年的預算決策都是在上一年撥款的基礎上增加一定的數額,並且結余全部上繳。

　　葉青舉例說,一個單位去年預算是100萬元,但是只花了80萬元,節約下來的20萬元不僅全部上繳,而且第二年的預算會因此被削減為80萬元。

　　“節約不僅沒好處,而且還吃虧。”葉青說,“這是最大的問題。”

　　他和其他財稅學者大力提倡的,是另一種模式的“零基預算”:每年的預算都從零開始,不考慮上一年的金額。

　　不過,在持續十余年的地方政府和部門預算改革中,這一模式雖然早已被廣泛認可,卻始終沒有真正實現,“人們習慣上還是會把上一年預算花銷的數額變成下一年的金額”。

　　發展理念也是一些問題的來源。一個被廣泛引用的事例是,廣州地鐵2號線實際建設的花銷比原本預算節約了18個億,可負責人盧光霖不僅沒得到獎勵,反而因為“錢沒花完、績效不好”挨了批評,這讓這位直性子的國企領導一度“心都碎了”。

　　“我有花錢結余,你還來怪我,這是逼著我大手大腳花錢。”盧光霖說,“這是一種錯誤的引導:不花錢,你就是蠢材!”

　　在投資帶動經濟增長的思路下,政府大多寧可花錢也不願意省錢花掉的錢可以轉化為光鮮的GDP和顯赫的政績,而省下來的錢,除了上繳沒有別的用處。因此,對於各政府部門,把本年度的錢在年底前突擊花完,在某種意義上就成了一項“重要的任務”。

　　廣州海珠區區委書記鄧偉強說,這就意味著很多財政撥款既用不完,又花不到需要的地方去。

　　損失和浪費顯而易見。一位網友在新聞評論中說,在自己所居住的城市,國土局為了花完預算,以每台一萬多元的價格購置了幾百台電腦,結果一年過去了,機器連包裝都沒拆,全部堆在庫房裡落灰。

　　相似的故事在不同城市陸續發生:深圳花160萬元翻修尚未驗收的天橋,長春警方采購單價近3萬元的筆記本電腦……有專家評論說,這些荒誕故事的背後,都隱藏著“花光預算”的邏輯。

　　在這樣的溫床裡,腐敗的苗頭也在日益滋長。一到歲末年終,宴請、慶功、表彰不斷,吃喝、游玩、送禮成了“突擊花錢”的重要領域;更何況,如此的“打點關系”,才能“跑部錢進”,明年拿到更多的財政支出預算,年底有更多的錢以備突擊花銷這赫然成了一個生機勃勃的腐敗循環系統。

　　人們曾經寄望於修改中的《預算法》。這部被財稅法專家評價為“重要性僅次於憲法”的法律,從2005年起便進入修改程序,但直到今天,仍然沒有最後通過施行。

　　葉青感慨,“突擊花預算”是個老問題,媒體每年討論,政府官員每年表態,可這麼長時間,不但問題沒有解決,而且“花錢”的金額和規模已經變得越來越讓人瞠目結舌。

　　《預算法》跟整個社會、每個民眾的關系,是任何其它法律都不能相比的

　　當湖南商人陳榮的故事被媒體曝光時,媒體人王志安的一條微博也正在網絡上廣為傳播。

　　這位中央電視台的新聞評論員寫道:“年底將至,好幾個大學同學來北京學習,有黨校組織的,有行業內部系統組織的。一問才知道,今年的預算必須想辦法花掉,否則就得退回去。”

　　有網友評論說,與其將巨額的預算結余花在這些亂七八糟的地方,倒不如用來購置校車、補償災民,或者幹脆給所有人退稅。

　　相比於普通人“賭氣”式的批判,學者們更希望從根本上解決問題,《預算法》一直是他們期待的方向。不過,過去的幾年裡,這部備受關注的法律一直命運坎坷。

　　南開大學經濟學院副教授馬蔡琛說,預算法修訂每年都要召開一次大型會議,第十屆全國人民代表大會甚至將它列入必須審議且完成的59件法律案之一。但最終,2006年的修訂稿在征求意見中因分歧太大而被擱置了下來。

　　各方的博弈是主要原因。曾經多次參與《預算法》修改討論的天津財經大學財政學科首席教授李煒光透露,現在《預算法》的修改稿由財政部和人大同時起草。2010年,當雙方把草案匯集到一起之後卻發現,與1997年的版本相比,新形成的修改稿不僅沒有進步,反而在一些地方退步了。

　　“這讓很多專家感到痛心。”李煒光說。“《預算法》跟整個社會、每個民眾的關系,是任何其它法律都不能相比的。”

　　葉青也強調,預算法的地位特殊,影響面太大,“預算法需要修改的內容,很多正在各地實驗中”,這些都造成修改“難以下手”。

　　如今,最新的消息總算帶給人們一些希望。11月16日,國務院常務會議討論並原則通過了《預算法修正案(草案)》。盡管到目前為止,專家們還沒有看到草案的全貌,他們只能從新聞透露的修改原則中尋求變革的蛛絲馬跡。

　　對葉青而言,最讓他興奮的,是第一條基本原則:“增強預算的科學性、完整性和透明度。各級政府的全部收入和支出都要納入預算。除涉及國家秘密的內容外,各級政府和各部門的預算、決算都要依法向社會公開。”

　　“收入和支出都被納入預算的范圍內,各級預算向社會公開,那年終突擊花錢的現象就會通過公眾的監督得到遏制。”他說,“只有透明公開的預算才會真正公平。”

　　在這位統計官員看來,同樣要改變的,還有預算編寫方式:應當嚴格按照當年的情況,辦多少事、花多少錢。

　　他同時提議,對於各地方、部門節約下來的預算,給予一些獎勵措施,比如“一半上繳,一半留在本單位”。“最重要的是把一切都公開地放在預算平台上,這樣才能避免制度‘走樣’。”

　　不過,在此之前,人們首先要面臨的,仍然是已經拉開帷幕的年底“突擊花錢”亂象。一周前,77歲的上海老人江曾培在晨練中偶然聽到一位中年人告訴身旁的朋友,自己剛從外地體檢回來。

　　“上海有那麼多醫院,怎麼還要到外地去?”對方問。

　　“下月單位還要到外地開年會。”這位中年人回答,“反正有錢,年底要想辦法花掉。”

　　這位上海出版協會主席在一篇文章中記錄下了這段對話。他隨後評論道:“我仿佛聽到了年底突擊花錢的‘潮聲’嘩嘩而來。”

　　人們繼續習以為常地注視著這些荒誕的故事,其中也包括陳榮的一審判決。

　　10月20日,長沙市天心區人民法院作出判決:因為“采購人在招標文件中規定產品單價的上下限,法律法規無禁止性規定,並無不妥”,當過越戰老兵的陳榮又一次“吃驚”地發現,自己被判決敗訴了。